Bajo la administración Biden, las compensaciones entre la preparación, la estructura de la fuerza y la modernización se volverán más difíciles a medida que el presupuesto del Departamento de Defensa (DoD) se aplane y probablemente caiga. Es probable que las fuerzas se vuelvan más pequeñas, tal vez mucho más pequeñas en algunos lugares, y eso generará un retroceso significativo a medida que los servicios intenten mantener los compromisos globales y cubrir los requisitos de la guerra. El diseño de la fuerza también cambiará a medida que los servicios se adapten para satisfacer las necesidades de la gran competencia de potencia. (Nota: Este documento de preguntas críticas se basa en el análisis anual del CSIS de las fuerzas militares, las Fuerzas Militares de los Estados Unidos en el año fiscal 2021).
P1: ¿Cómo afectarán las prioridades estratégicas de la administración Biden a la estructura de la fuerza?
A1: La administración Biden, a pesar de sus críticas a la política de seguridad nacional de la administración Trump, probablemente conservará muchos elementos clave de su estrategia. En un artículo de Foreign Affairs de 2020, el entonces candidato Joseph Biden señaló que "China representa un desafío especial" y que Rusia busca socavar la democracia liberal. También citó "desafíos de seguridad nacional de Corea del Norte a Irán, de Siria a Afganistán a Venezuela". Esto indica continuidad tanto con la estrategia de la administración Obama como con la Estrategia de Defensa Nacional de la administración Trump (aunque la nueva administración será rebosca en admitirlo).
Para implementar esta estrategia, el presidente Biden ha prometido:"Estados Unidos tiene el ejército más fuerte del mundo, y como presidente, me aseguraré de que se mantenga así". Esa promesa y la estrategia sólida son buenas noticias para la estructura de la fuerza.
Las malas noticias para la estructura de la fuerza son dobles. La primera es que el presupuesto del Departamento de Desarrollo probablemente caerá a medida que la administración Biden se centre en las prioridades nacionales e incluya iniciativas no pertenecientes al Departamento de Desarrollo, como el cambio climático y la salud global, en una concepción más amplia de la seguridad nacional. (Para una discusión detallada del posible presupuesto de defensa de Biden, consulte el documento de transición del CSIS "Prioridades del presupuesto de defensa para la administración Biden"). En segundo lugar, los estrategas enfatizarán la modernización, a menudo denominada "capacidad",en lugar de la estructura de lafuerza, la "capacidad". Muchos estrategas proponen reducir el tamaño de las fuerzas para invertir en las capacidades de alta gama necesarias para un conflicto de grandes potencias. La plataforma del Partido Demócrata propone retirar las plataformas "heredadas", al igual que muchos estrategas. Sin embargo, hay desacuerdo sobre la definición de "legado". Los servicios militares suelen interpretar "legado" como armas más antiguas. Retirarían estas armas más antiguas para comprar versiones más nuevas. Los estrategas ven el "legado" como viejos tipos de sistemas que no satisfacen las necesidades de los nuevos conceptos operativos. Rediseñarían las fuerzas militares para incorporar nuevos conceptos operativos y pasar de aviones tripulados a aviones no tripulados. Al final, es probable que los servicios militares ganen este argumento, ya que controlan el dinero.
P2: ¿Cómo afectará la nueva estrategia y la reducción del presupuesto a cada uno de los servicios?
A2: Ejército
Es probable que la estructura de la fuerza del ejército se reduzca significativamente como compensación por otras iniciativas. El enfoque de la estrategia en China y el Pacífico Occidental, que es principalmente un teatro naval y aéreo, implica que las capacidades de la Armada y la Fuerza Aérea tendrán prioridad. Aunque el Ejército tiene un papel importante que desempeñar, y recientemente ha enfatizado sus actividades en la región del Indo-Pacífico, ese papel es secundario.
El Ejército tiene un papel primordial en cualquier conflicto con Rusia. Sin embargo, es difícil reunir grandes fuerzas en áreas probables de conflicto, como los países bálticos y Europa del Este. Esto limita el tamaño de la fuerza necesaria. Además, muchos estrategas argumentan que los europeos, mucho más ricos que Rusia y con fuerzas militares mucho más grandes, deberían tomar la iniciativa en tales conflictos. Por lo tanto, un futuro conflicto con Rusia podría impulsar la modernización del Ejército y el diseño de la fuerza, pero no su tamaño de fuerza.
El gobierno de Obama planeó reducir la fuerza final del Ejército regular a 450,000 efectivos, aunque el nivel real nunca llegó allí. Algunas discusiones habían propuesto recortes a 420,000 o incluso menos. La administración Biden puede resucitar tales planes. Actualmente, el Ejército regular está en 486,000 y tiene planes de crecer hasta los 490,000.
Si la fuerza final del Ejército se aprieta tan fuerte como mucha gente espera, entonces el rediseño y la modernización del Ejército se ralentizarán considerablemente.
Fuerza aérea
La Fuerza Aérea probablemente recortará sus fuerzas para pagar la modernización. Lo ha hecho tradicionalmente,buscando tecnología de vanguardia a expensas del tamaño de la fuerza. El actual jefe de Personal de la Fuerza Aérea, el general Charles Brown, ha declarado explícitamente su deseode hacerlo. A lo largo de los años, la Fuerza Aérea ha propuesto reducir los inventarios de A-10, KC-10, F-16 y B-1, en algunos casos radicalmente, pero el Congreso generalmente ha frustrado esos esfuerzos.
Debido a que la Fuerza Aérea no está comprando suficientes aviones nuevos para mantener su inventario a largo plazo, el tamaño de la flota se reducirá incluso sin el retiro acelerado de los sistemas "heredados". Los planes para una próxima generación de aviones de dominación aérea indican una preferencia continua por los tripulados sobre los no tripulados. Aunque los estrategas en la administración Biden pueden querer cambiar esto, es probable que no puedan hacerlo frente a la oposición de servicio.
El enfoque de la administración Biden en el control de armas y la incomodidad con algunos elementos de la modernización nuclear afectarán varios programas de la Fuerza Aérea. Particularmente vulnerables son el arma de enfrentamiento de largo alcance, el programa de kit de cola B61 y el disuasivo estratégico terrestre (el reemplazo de los ICBM Minuteman).
Marines
El Cuerpo de Marines se ha embarcado en un ambicioso esfuerzo de reestructuración, llamado Force Design 2030,que orientará al Cuerpo hacia las operaciones marítimas en el Pacífico Occidental. La reestructuración ha sido criticada por centrarse demasiado en una campaña marítima en el Pacífico Occidental, ignorar otros conflictos globales y confiar en conceptos operativos no probados. Sin embargo, debido a que se alinea con el enfoque de los estrategas en China, la administración Biden probablemente apoyará el concepto.
Para pagar esta reestructuración, el Cuerpo de Marines tiene la intención de reducir la fuerza final de 185,000 efectivos a 172,000. Sin embargo, si se recorta el presupuesto del Departamento de Defensa, los recortes de la fuerza podrían pagar la parte del Cuerpo de Marines de los recortes presupuestarios y no estar disponibles para la reestructuración. Eso requeriría más recortes. Sin embargo, la fuerza final del Cuerpo de Marines en tiempos de paz ha sido de 175,000-200,000 desde la Guerra de Corea. Por lo tanto, en lugar de reducir aún más la fuerza final, el Cuerpo de Marines probablemente se verá obligado a estirar sus planes de reestructuración.
Fuerza Espacial
Dado que se necesitaría otra ley del Congreso para desestablecerlo, no hay posibilidad de que la Fuerza Espacial sea eliminada, a pesar de las recomendaciones de algunos grupos progresistas. Sin embargo, la Fuerza Espacial seguirá siendo pequeña, con menos de 20.000 efectivos.
La Fuerza Espacial continuará desarrollándose a medida que otros programas y personal se transfieran al nuevo servicio. La decisión principal en el próximo año será cuántos activos espaciales del Ejército, la Armada y el Cuerpo de Marines incorporar. Actualmente, la Fuerza Espacial consiste solo en personal y organizaciones transferidos de la Fuerza Aérea.
La administración Biden podría trazar una nueva dirección en el espacio. El secretario de Defensa Lloyd Austin ha expresado reservas sobre los "aspectos pugilísticos" de las operaciones espaciales. También se refirió al espacio como un esfuerzo de apoyo, no como un combatiente principal.
Fuerzas de Operaciones Especiales, Civiles del Gobierno y Contratistas
Las Fuerzas de Operaciones Especiales, ahora un servicio separado en todo menos en el nombre, probablemente continuarán su crecimiento gradual. Aunque pequeño para los estándares estadounidenses, es casi tan grande como el ejército británico. Un desafío será mantener la calidad a medida que continúe la expansión. Hasta ahora, eso no ha sido un problema, aunque ha habido desafíos éticos. El desafío estratégico será articular cómo estas fuerzas, dedicadas principalmente a la lucha contra el terrorismo y las operaciones de estabilidad regional, pueden contribuir a los conflictos de las grandes potencias.
Los civiles del gobierno pueden enfrentar una congelación de la contratación como parte de un esfuerzo por reducir los costos y reducir los gastos generales. Las nuevas administraciones a menudo imponen una política de este tipo hasta que llevan a cabo una revisión de la gestión. Este será un cambio con respecto a los aumentos de la administración Trump en el personal civil del Departamento de Defensa. Sin embargo, una administración Biden probablemente cesará los intentos de recortar los beneficios y eliminará la institución de la administración Trump del "Anexo F", que eliminaría las protecciones del servicio civil de muchos miembros del personal permanente.
Los contratistas se han convertido en una parte permanente de la fuerza laboral federal, pero siguen siendo controvertidos debido a las preguntas duraderas sobre el costo y lo que los contratistas deben o no deben hacer.
Los contratistas podrían enfrentar algunos recortes porque las administraciones demócratas favorecen a los empleados del gobierno. El gobierno de Obama había intentado "insourcing", pero detuvo esos esfuerzos después de dos años, después de no haber logrado producir ahorros y recibir críticas por aumentar el tamaño visible del gobierno. Una administración Biden podría intentar el mismo enfoque, pero terminará con el mismo resultado. A largo plazo, los contratistas continuarán siendo un elemento importante de las actividades de infraestructura en los Estados Unidos y las operaciones en el extranjero debido a su costo generalmente más bajo, mayor flexibilidad y visibilidad reducida.
P3: ¿Qué pasa con el buque 350 (o 500) Navy?
R3: La Marina es un caso especial tanto porque probablemente recibirá una alta prioridad en una estrategia de Biden como por las muchas propuestas recientes con respecto a su estructura. El presidente Donald Trump había establecido una meta de 355 barcos, pero la Marina no pudo desarrollar un plan asequible que cumpliera con este objetivo. El Departamento de Seguridad publicó un plan de construcción naval al final de la administración Trump que pedía 500 barcos, tripulados y sin tripulación, pero el plan requería grandes aumentos en el presupuesto de construcción naval. El secretario Austin ha declarado su intención de revisar el plan de construcción naval de la Marina.
Es casi seguro que la administración Biden reducirá el tamaño objetivo de la flota, probablemente a algo en la década de 320, debido a las preocupaciones sobre la asequibilidad. (Actualmente, el tamaño de la flota es de aproximadamente 300). Sin embargo, los principales elementos de la flota continuarán. La flota incluirá sistemas de superficie y submarina no tripulados porque estos tienen un amplio apoyo como tecnologías innovadoras. Construirá submarinos de ataque, muy favorecidos por los estrategas debido a sus capacidades encubiertas, a una tasa constante de dos por año, pero no alcanzará la tasa de tres por año que el plan del Departamento de Desarrollo había pedido debido al alto costo. La Armada continuará la construcción de destructores a aproximadamente el ritmo actual de dos por año y financiará tanto el nuevo programa de fragatas como el nuevo buque de guerra anfibio ligero. Las tres iniciativas cuentan con apoyo bipartidista. Para ahorrar dinero, el plan requerirá la retirada de barcos más antiguos como los cruceros de la clase CG-47 y las primeras versiones de los buques de combate litorales.
Dos incertidumbres principales son los portaaviones y los aviones no tripulados. El ex secretario Mark Esper había implicado una reducción en el número de grandes portadores nucleares en favor de los portaaviones más pequeños. El último plan de construcción naval no mostró tal cambio. Los estrategas han argumentado durante mucho tiempo para reducir los portaaviones debido a su alto costo y vulnerabilidad en los conflictos de las grandes potencias, pero los imperativos de mantener la base industrial y continuar la respuesta diaria a la crisis han empujado al Congreso a mantener niveles más altos de fuerza de portaaviones.
La controversia sobre los aviones no tripulados se centra en la función. La Armada está desarrollando el MQ-25 para misiones de reabastecimiento de combustible, mientras que muchos estrategas quieren que el avión se desarrolle para misiones de ataque.
P4: ¿Todos estarán contentos con los cambios en la estructura de la fuerza?
A4: Claro que no. En la izquierda, los progresistas querrán recortes presupuestarios más profundos y, por lo tanto, fuerzas más pequeñas. Los libertarios querrán más moderación en los objetivos de política exterior y fuerzas más pequeñas que se basan principalmente en casa. Los halcones de defensa querrán presupuestos más altos y fuerzas más grandes, o al menos menos recortes de fuerza. Muchos estrategas querrán una reestructuración más rápida para la competencia de las grandes potencias.
La tensión clave para la estructura de la fuerza será entre el deseo de reducir el tamaño para invertir en modernización y la necesidad de mantener los despliegues diarios para la respuesta a la crisis, las operaciones en curso y el compromiso de aliados y socios. Si las fuerzas se vuelven demasiado pequeñas, entonces el ritmo operativo requerido para mantener estos despliegues estresará al personal. Esto perjudicaría la sostenibilidad de la fuerza de voluntarios, particularmente si la economía se recupera y el reclutamiento y la retención se vuelven más desafiantes como resultado de la competencia por la mano de obra. La administración Biden, como todas las administraciones anteriores, se comprometerá a apoyar a los miembros del servicio, por lo que tendrá que atender las quejas sobre el estrés.
Para salir de este dilema, la administración Trump en su NDS propuso priorizar los despliegues a través de un proceso llamado Dynamic Force Employment. Sin embargo, la prensa de los acontecimientos en el extranjero impidió cualquier reducción significativa en el nivel de despliegues.
La administración Biden estará particularmente en conflicto aquí debido a su deseo a menudo declarado de reafirmar el liderazgo global de los Estados Unidos. Estados Unidos no puede ser un líder mundial sí retira sus fuerzas de los despliegues globales. Algunos estrategas han argumentado que una presencia "virtual" o intermitente de los Estados Unidos puede sustituir el posicionamiento hacia adelante o las rotaciones continuas. Sin embargo, los críticos señalan que la presencia virtual es la ausencia real. Saber que un transportista está en Norfolk no tiene el mismo impacto que ver 90,000 toneladas navegar en el puerto de uno.
P5: ¿Cómo debería la administración Biden estructurar las fuerzas militares?
A5: El mejor curso para el Departamento de Desarrollo de Biden será seguir una estrategia que implemente una combinación alta-baja, aumente la dependencia de las fuerzas de reserva y promueva una transición gradual hacia nuevos tipos de tecnologías que puedan satisfacer las necesidades estratégicas a un costo menor, aunque con cierto riesgo.
Una mezcla alta-baja reconoce que no hay suficiente dinero para equipar a todas las fuerzas con sistemas costosos y de alta gama y aún así conservar el tamaño suficiente para cumplir con los compromisos de despliegue global. Por lo tanto, el extremo superior de la fuerza debe estar equipado con nuevos sistemas como el sigilo (aunque no en los números deseados).
El extremo inferior de la mezcla extendería la vida útil de los sistemas más antiguos y mejoraría sus capacidades para tener los números necesarios para los compromisos globales y la profundidad de la guerra. Los sistemas de "gama baja" aún superarían a la mayoría de los ejércitos del mundo, aparte de Rusia y China. Podría enfrentarse a adversarios regionales como Corea del Norte o Irán o participar en operaciones de seguimiento en conflictos de grandes potencias después del desgaste inicial de las fuerzas de alto nivel.
Los sistemas no tripulados pueden constituir el extremo inferior en muchas situaciones de guerra, pero no son adecuados para la mayoría de los despliegues diarios. Tales sistemas no pueden hacer el mantenimiento de la paz, la presencia, el entrenamiento de socios y aliados, las evacuaciones de ciudadanos estadounidenses o las misiones de ayuda humanitaria que se esperan de las fuerzas desplegadas.
Una mayor dependencia de las fuerzas de reserva proporciona una cobertura contra un conflicto que es más grande o más largo de lo que una fuerza activa más pequeña puede sostener. La escala del conflicto de las grandes potencias es a menudo difícil de imaginar después de las guerras regionales del último medio siglo. Además, los planificadores militares suelen imaginar guerras cortas, pero la realidad es a menudo mucho más larga de lo que estos planes permiten. Las fuerzas de reserva proporcionan la profundidad necesaria. El riesgo está en el tiempo, ya que las unidades de reserva tardan más en desplegarse que las fuerzas en servicio activo. Las fuerzas de reserva también son menos útiles para los despliegues diarios.
La transición gradual a sistemas no tripulados pondría un número limitado de estas nuevas tecnologías en el campo rápidamente, vería cómo funcionan y luego las haría reemplazar las plataformas existentes a un ritmo constante a medida que esas plataformas más antiguas lleguen al final de su vida útil. Eso significa volver a marcar los sistemas más antiguos a medida que los nuevos sistemas muestran su valor en lugar de tratar de hacer un cambio abrupto.
La experiencia de la Marina con los portaaviones es una lección de cómo no hacer el cambio. La Armada ha tratado de retirar los portaaviones existentes temprano, incluso mientras continúa construyendo nuevos portaaviones. Esto es extraordinariamente costoso y ha fracasado porque el Congreso obliga a la Marina a operar portaaviones existentes a sus vidas de servicio completo. En cambio, la Armada debería avanzar hacia una construcción de portaaviones más lenta, uno cada ocho años en lugar de uno cada cinco años, y dejar que la flota de portaaviones disminuya gradualmente. Una construcción más lenta liberaría fondos para invertir en nuevas tecnologías, sin causar una interrupción importante de la base industrial de la construcción naval y permitir una cobertura para el futuro en caso de que cambien los planes de construcción naval.
